Internal control
Op 18 juni heb ik Hoogleraar Goos Minderman uitgenodigd om samen met een paar gemeenten (oa. Zeist, Ede, Breda) te sparren over internal control statement voor gemeenten. Het gaat niet alleen maar om het statement maar wellicht meer over het internal control dashboard. 2019 is een jaar om te oriënteren hoe dit vorm te geven. In de aanloop naar deze inhoudelijke sessie dit interview.
Goos Minderman is (gast)hoogleraar Public Governance , eerst aan de VU en thans in Stellenbosch, Orlando, Arlington (VA) en Rotterdam. Wat is zijn ervaring met rechtsmatigheidsverklaringen en in control statements binnen woningbouworganisaties? Hoe volwassen is de gemiddelde gemeente eigenlijk op dit vlak en is hier een heldere gezondheidsgraad voor? In dit artikel beantwoordt Minderman deze boeiende vragen en nemen we een uitgebreide kijk binnen zijn kennisgebied.
Minderman begint door te stellen dat hij het vraagstuk over in control statements eigenlijk liever breder beziet. Volgens hem is Nederland het enige land in de wereld waarbij de president van de Rekenkamer op de derde woensdag van mei met een grafstemming aankondigt dat 99, 4 procent van de rijksuitgaven rechtmatig is. ‘We hebben dit rechtsmatigheidsbegrip naar een nogal hoog niveau getild. We zijn een controllandje pur sang. Internationale collega’s praten als ze hier zijn altijd al binnen een mum van tijd over de Nederlandse spheres of integrity: de hoge mate waarin wij in Nederland onze publieke en semipublieke taken serieus opvatten.’
Hollandse zelfredzaamheid
Internationaal bekeken zit het in de Hollandse genen om zaken clean en goed te doen. De oorsprong hiervan ligt deels in het calvinisme, vooral als het over de publieke taken (onderwijs, wonen, cultuur, verkeer) gaat en over een afkeer van overheidsinmenging als het niet echt nodig is. Op dat gebied willen we in Nederland overzichtelijke organisaties die transparant en lokaal zijn, en we wensen direct contact met onze professionals zonder ruis van overheid of politiek. ‘Dat is een vorm van voor een dubbeltje op de eerste rang zitten maar ook van zelfredzaamheid buiten de commercie en de politiek om. Winst maken op basisonderwijs is in Nederland bijvoorbeeld uitgesloten.’
Integriteit en controle
In grote delen van de publieke taken is geen politiek mechanisme werkzaam en geen winstbejag bepalend: veel maatschappelijke of overheidstaken zijn immers opgedragen aan stichtingen die in de context van de gemeente hun taken verrichten. Kwaliteit van dienstverlening en de beoordeling van de rechtmatigheid wordt dus bepaald aan de hand van ervaringen van gebruikers. Direct contact, van mondige consumenten in een transparante wereld zijn dus essentieel voor het succes van het beleid. Internationaal noemen we dit civic driven organizations. Dat past heel goed bij de normatieve opvatting over goed bestuur: de spheres of integrity.
Dit gegeven is echter wel door schaalvergroting en een aantal incidenten in kracht afgenomen. Hierdoor ontwikkelt de burger meer kritiek en geven ook de instellingen zelf aan sterker in hun verantwoording te moeten staan. Hierdoor wordt het beroep van de burger op de gemeente om de dienstverlening van de gehele (semi)publieke sector te versterken, ook weer groter. ‘De gemeenten zijn de overheid van de toekomst, en door schaalvergroting zijn zaken niet overzichtelijker geworden. Hierdoor lijken de spheres of integrity minder bepalend. In dat licht vind ik het goed dat de gemeente probeert wat strakkere criteria te hanteren voor control en compliance: voor zich zelf en voor de verbonden partijen. Maar het moet geen l’art pour l’art worden.’
De rol van vertrouwen
Als je dingen belooft en niet waarmaakt verlies je vertrouwen bij de burger, die zich afvraagt of je eigenlijk wel in control bent. Het eerlijke antwoord, zegt Minderman, is: ja. Voor het overgrote deel zijn gemeenten wel in de hoofdprocessen en de belangrijkste zaken in control. Er is echter altijd een dode hoek die geaccepteerd moet worden. Van belang is niet alleen het interne management, de control en audit functie, maar een echte control statement gaat over die vraag of je alle toezeggingen nakomt: “perform what you promiss”. Dat geldt met name voor burgers, ketenpartners, verbonden partijen en andere stakeholders van de gemeente. Kortom: er is een soort fourth line of defense die in de buitenwereld ligt. Door te doen wat je zegt en te zeggen wat je doet kun je als gemeentelijke organisatie laten zien aan de samenwerkingspartners dat je een professionele club bent. In de fouten die worden gemaakt schuilt tegelijk het lerend vermogen van de gemeente. ‘Aan de ene kant wil je goed met middelen en taken omgaan en dat ook naar buiten laten zien, en aan de andere kant zie je ook hoe de samenleving daarop reageert. Dat is soms een duivels dilemma.’
Volwassenheid van control
Minderman zegt dat over het algemeen een behoorlijke volwassenheid voor control, compliance en accountancy bestaat, zolang het om de cijfers gaat. Als de control wordt benadert vanuit de invalshoek van de doelmatigheid dan staan zaken er heel anders voor. Zo hebben veel gemeenten en organisaties nog vooral moeite om de inzet van middelen te koppelen aan de maatschappelijke impact. Wat betreft de link met de inhoud en met de integraliteit valt er qua volwassenheid echter nog veel winst te behalen. Dit komt deels door handelingsverlegenheid en tevens door missende tools. In wezen zou de in control statement het antwoord moeten zijn op de vraag: wát zouden we moeten doen en hebben we dat op de goede manier gedaan, zoals we hebben beloofd in het netwerk? In de beleving van integriteit mag gerust wat misgaan dat zich uiteindelijk in het gezamenlijke mechanisme herstelt. Kortom: er wordt veel goed gedaan en op riskgebied is er enorm veel bestaande beheersing.
De challenge in beeld krijgen
Minderman vertelt dat de ultieme control over doel en middelen gaat. ‘We leggen de nadruk enorm sterk op de middelen en weinig op de resultaten, zeker bij de overheid. In het control statement zou opgenomen moeten worden of we de maatschappelijke doelen hebben behaald: de impact mag een stuk beter worden aangetoond. Daarbij is het standpunt van externe (keten)partners weer uitermate van belang: zien zij die resultaten ook?.’ Ter nuance geeft hij aan dat impactmeting en performance beschrijvingen wel steeds meer ontwikkeld worden, maar nog niet in termen van een proces dat in control is. Minderman ziet in de combinatie van een control gericht op de maatschappelijke of samenwerkingsresultaten uiteindelijk een daadwerkelijk ‘control statement’ ‘Als echte calvinisten hebben we de challenge minder in beeld: we focussen op zuinigheid, effectiviteit en efficiency. Maar er is dus zeker een trend waarbinnen nieuwe ontwikkelingen naar maatschappelijke waarden ruimte krijgen, ook mede dankzij de ICT die dit proces steeds gebruikersvriendelijk maakt. De controller opent zich langzaam maar zeker steeds meer naar de beleidswereld door niet alleen naar rechtmatigheid maar ook naar impact te kijken en deze in de verantwoording steeds vaker een belangrijker rol te geven. Maar de vraag blijft wel: waar wordt die controller vervolgens op afgerekend?’ Op de maatschappelijke impact of de rechtmatigheid?
Stakeholderbeleid
Wat betreft de in control statement is het een oriëntatiejaar voor gemeenten. Sommige gemeentes pakken dit zwaar op en andere lichter, waarbij de focus vooral riskbased is. Volgens Minderman is de fourth line of defense in de kern stakeholderbeleid. Hij vindt het belangrijk dat je als gemeente aan je corporaties en zorgpartners vraagt: wat zie je mij doen? Ben ik in control? Kom ik na wat ik heb beloofd? Op deze manier creëer je een link tussen de sphere of integrity en control, en maak je daar een productief cyclisch proces van. De internal control statement moet dus eigenlijk van buitenaf komen. Als de fourth line vindt dat je in control bent dan zit je qua volwassenwording goed. Het is kortom essentieel om bij de governance op verbonden partijen naar oprechte feedback over je eigen handelen te vragen.
